S’il y a un sens à parler de démocratie « participative », c’est qu’il y a plusieurs manières distinctes de concevoir la démocratie.

S’il y a des raisons de parler de démocratie participative, c’est qu’il y a des problèmes auxquels elle pourrait être la solution.

Voyons successivement ces deux points, sans clarification préalable desquels la réflexion concrète sur la démocratie participative dans la ville risque d’être confuse.

1.      Le noyau de la démocratie, commun à toutes les interprétations qui peuvent en être données, se résume par quatre idées :

-          l’autorité est légitime pour autant qu’elle procède du peuple ;

-          la détention du pouvoir résulte de l’élection ;

-          ceux qui exercent le pouvoir doivent des comptes périodiques aux gouvernés ;

-          le peuple (dont procède l’autorité), le corps électoral (dont dérive le pouvoir) et les gouvernés (à qui les comptes sont dus) sont, à quelques exceptions mineures près, confondues.

On notera cependant que tous les termes de cette définition sont ambigus, ou en tout cas ont pu se lire de manière fort contrastée. On peut en particulier imaginer une forme de démocratie strictement « représentative » où les élections seraient source exclusive d’autorité, fondement pratique du pouvoir et seule modalité de reddition de comptes. C’est contre une telle conception que Jean-Jacques Rousseau a pu écrire, dans le Contrat social, « le peuple anglais se croit libre, mais il ne l’est qu’un jour tous les sept ans ».

Dans sa forme la plus pure, la démocratie représentative n’est attestée nulle part. Tous les systèmes ménagent quelques correctifs à la polarisation électorale. On peut ainsi donner leur place, institutionnelle ou non, à la démocratie directe (referendums et autres votations), à la démocratie d’opinion (sondages et autres consultations), à la mobilisation et à la contestation, aux mécanismes judiciaires de défense des droits. Tous les systèmes réellement existants reposent sur un équilibre pratique entre ces différents éléments.

L’idéal participatif se propose d’aller plus loin que des simples « correctifs » au principe représentatif. Il constitue une vision politique qui, dans le noyau commun à toutes les pensées démocratiques, privilégie deux affirmations étroitement liées l’une à l’autre :

-          par l’élection, le peuple attribue des fonctions mais ne délègue nullement son autorité : le peuple ne cesse jamais d’exister politiquement comme tel ;

-          puisque l’élection ne réalise aucune délégation, l’obligation de rendre des comptes est permanente, continue et sans limite quant à son objet.

Dans sa forme pure, la démocratie participative n’est pas attestée. Peut-être, faute de stabilité institutionnelle, ne serait-elle pas viable. Mais les correctifs indispensables ne ramènent pas simplement à une démocratie représentative « tempérée ». En effet, prendre à son compte le principe participatif, c’est changer profondément de regard sur les institutions et les pratiques politiques.

2.      La question de la participation intéresse les théoriciens depuis longtemps. Mais la place qu’elle prend désormais dans le débat public témoigne de considérations très pratiques. Pour ceux qui y souscrivent, la logique participative semble à même de remédier à certains des défauts visibles des systèmes représentatifs existants.

Ces défauts, que l’on retrouve de différentes manières aux diverses échelles institutionnelles et territoriales, sont suffisamment connus pour se contenter de les énumérer :

-          désaffection électorale, dont l’abstention n’est que l’aspect le plus visible ;

-          affaiblissement des partis, des syndicats et d’autres relais traditionnels, sans que les associations puissent véritablement s’y substituer ;

-          « technicisation » de l’action publique, qui tend à réduire à la fois l’autonomie des élus et la capacité d’intervention des citoyens ;

-          difficultés à gérer de manière satisfaisante – que ce soit techniquement ou politiquement – les grands choix collectifs (par exemple, au niveau national, le devenir des systèmes de retraite ou, au niveau local, les grandes orientations de l’aménagement urbain) ;

-          tendance à la fermeture et (au sens large) à l’« endogamie » du personnel politique ;

-          prise en compte insuffisante par le système politique des nouveaux acteurs, des nouveaux enjeux, des nouvelles manières de faire, de parler, de penser.

La démarche participative n’a de sens que si elle apporte des réponses pratiques à ces défis qui ne mettent pas seulement en jeu la légitimité de l’action publique – à l’ère du citoyen soupçonneux, à la fois mieux informé et moins impliqué – mais aussi, et surtout, sa capacité à répondre concrètement aux urgences d’aujourd’hui et de demain.

Ainsi, la démocratie participative constitue une manière spécifique de penser la démocratie qui se propose d’apporter des solutions pratiques à certains problèmes qui touchent les systèmes politiques existants. Encore faut-il établir de façon plus claire la relation entre le diagnostic et le remède.

On connaît, ou on croit connaître, les techniques de la démocratie participative : forums, jurys, groupes-témoin, conférences de consensus… En quoi, cependant, de tels mécanismes peuvent-ils répondre aux exigences de la situation ? Tout gouvernement, toute majorité territoriale souhaiteront évidemment s’informer aux mieux des doléances, des attentes, des priorités de leurs administrés. Mais a-t-on besoin, pour penser ce processus normal et banal d’information et de consultation, du jargon vaseux, voire pompeux de la « participation » ?

La réponse est « oui », parce que la participation ne se réduit en aucune façon à l’information ou à la consultation ; le principe participatif ne porte pas le même regard sur les dysfonctionnements politiques contemporains et, du coup, ne propose pas les mêmes réponses.

L’information, comme la consultation, se situent dans une logique que l’on peut dire de manière générale « technocratique ». Les problèmes politiques seraient avant tout de l’ordre de l’expertise. D’abord, il y aurait des paramètres à inventorier – techniques, économiques, juridiques, mais aussi politiques, dont les attentes de la population. Pour connaître celles-ci, le processus électoral ne suffit évidemment pas : les programmes ne sont pas assez précis, les campagnes ne sont pas assez fréquentes, on ne peut toujours s’appuyer pour gouverner sur ses seuls électeurs. Il faut donc des sondages, des réunions publiques, des permanences, des rencontres avec les administrés… qui permettent à ceux-ci de s’exprimer. En revanche, une fois que l’ensemble des paramètres sont réunis, l’analyse des options devient purement technique, la décision purement politico-institutionnelle, la mise en œuvre purement administrative.

Bien entendu, personne ne souscrirait explicitement à un tel modèle politique. Précisément parce que la préoccupation participative est entrée dans les mœurs – ainsi, d’ailleurs, que dans la législation – la technocratie apparaît forcément un peu fruste. Il n’empêche que, en pratique, c’est bien un tel modèle qui prévaut, et les exercices qui se disent « participatifs » ne sont souvent que des modalités de consultation conçues pour mieux assurer la prise en compte technocratique des attentes des administrés. En ce sens la conception purement représentative de la démocratie recoupe l’interprétation démocratique de la technocratie : répondant à la même logique, les deux approches se heurtent aux mêmes limites.

Car la « technocratie représentative » n’est pas une option qui marche bien dans ses propres termes, si ce n’est qu’elle souffre d’un « déficit démocratique ». En effet, faute d’intégration d’une perspective citoyenne dans l’action publique, celle-ci manque souvent ses objectifs.

Il est donc trompeur de considérer qu’on serait face à un choix ouvert entre deux modèles politiques concurrents, l’un participatif, l’autre non. Il est fort possible que l’engouement pour la « participation » soit avant tout un effet de mode, mais le problème sous-jacent n’en est pas moins réel et pratique. Plutôt que de rattacher la logique participative à un besoin abstrait de « démocratie » – dont nous avons vu qu’il est indéterminé – on gagne à l’inscrire dans la recherche d’une légitimité et d’une efficacité accrues de l’action publique. Pour saisir cette articulation, il fait préciser davantage ce que peut et ce que ne peut pas la technocratie représentative.

Les problèmes qui ne sauraient se résoudre par décret ont en général trois propriétés communes :

-          ils font l’objet de désaccords profonds, non seulement sur les solutions ou sur les valeurs en jeu, mais sur leur nature même. Peut-être y a-t-il en politique des problèmes purement « techniques ». Mais ceux dont l’action publique doit concrètement traiter, surtout au niveau local, ne sont pas de ce type. Qu’est-ce, par exemple, que la sécurité ? La propreté ? L’écologie ? La mixité ? La définition de chacun de ces termes, et d’autres encore, est affaire profondément politique. Si les citoyens sont exclus de cela, non seulement ils sont exclus de l’essentiel, mais surtout aucune expertise ne peut les suppléer.

-          ils supposent des informations très fines et évolutives sur des situations enchevêtrées dont les techniciens ne peuvent en général disposer directement – d’autant que l’enjeu essentiel est de saisir les connexions entre phénomènes qui les appareils administratifs, notamment statistiques, n’arrivent à mesurer que séparément.

-          ils exigent, pour atteindre leurs objectifs, que les administrés eux-mêmes participent activement à leur mise en œuvre. Dans nombre de domaines essentiels (que l’on pense à la propreté, à la circulation, à la sécurité, à la culture…), c’est la conduite des citoyens qui est l’objet même de l’action publique. Toute tentative de planifier des systèmes sans référence à leur teneur humaine est en pratique vouée à l’échec.

Or, le champ d’action qui correspond à cette esquisse représente l’essentiel de l’action politique au niveau local. Autant dire qu’une approche purement technocratique et représentative de l’action municipale – aussi raisonnable puisse-t-elle paraître et aussi ancrée soit-elle dans les cultures politiques – se heurte à des obstacles insurmontables. Se passer des informations des citoyens, c’est élaborer des politiques moins bonnes qu’elles ne pourrait l’être. Faire l’impasse sur la participation active des citoyens, c’est se condamner à des politiques qui, aussi bonnes soient-elles, ne seront que partiellement mises en œuvre.

Par rapport à ce constat d’échec, la spécificité de la démarche participative est de repenser l’action publique à la lumière du rôle indispensable des citoyens, plutôt que d’associer simplement les administrés à une action publique aux structures inchangées. Dès lors qu’on admet que l’expertise est plurielle, et que dans nombre de domaines essentiels, les citoyens ordinaires sont des experts, cette participation ne pose aucun problème de principe. Ne reste qu’à en spécifier les modalités concrètes.

Bien entendu, c’est en amont, au niveau de la définition des problèmes, que les citoyens doivent être activement associés. Mais ce niveau d’implication – cohérent avec les démarches du type « dialogues pour la ville » – ne suffit pas. En effet, l’élaboration et l’analyse des différentes options susceptibles de répondre au problème, une fois défini, n’est pas affaire simplement « technique ». Sur la cohérence, sur la faisabilité, sur la viabilité dans la durée des schémas, les citoyens ordinaires ont souvent une expertise essentielle, celle qui est tirée de leur pratique et de leur implication quotidienne dans leur ville.

Dans le cycle de l’action publique, c’est ensuite la décision qui vient : moment dont on peut penser que, pour éviter que soit diluée l’indispensable responsabilité des élus devant leurs électeurs, le caractère participatif ne peut être étendu sans limite. Encore faut-il rester prudent même sur ce point. Les expériences de « budget participatif », mises en œuvre selon des modalités diverses dans de nombreuses villes, montrent que participation citoyenne aux décisions et clarté des responsabilités politiques ne sont pas forcément incompatibles.

Ce qui est sûr en tout cas, c’est que l’exigence participative joue aussi en aval de la décision politique. Au stade de la mise en œuvre, nous avons vu que la participation est présupposée par toute politique qui se propose d’infléchir les conduites des administrés dans un sens jugé souhaitable : l’enjeu à cet égard est de lui donner un sens véritablement démocratique. Enfin, les politiques ne peuvent sérieusement s’imaginer sans évaluation, qui ne peut contribuer à un cercle vertueux d’apprentissage collectif que si les citoyens y jouent un rôle important.

En s’appuyant sur différentes techniques bien éprouvées (jurys, conférences de con­sen­sus, groupes-témoin, comités consultatifs, referendums consultatifs, en­quêtes sociologiques, appels à projet, « babillards » et autres techniques en ligne…), on pourra dynamiser l’implication des citoyens dans la ville. D’ailleurs, l’expérimentation des différentes techniques contribue elle-même à dynamiser la démocratie dans la ville.

Encore faut-il mieux préciser, à la lumière d’expériences désormais assez nombreuses, la portée et les limites des différentes techniques participatives, dont chacune correspond à un moment précis du cycle d’action publique.

-          Définition des problèmes. C’est le domaine par excellence des groupes-témoins, qui réunissent un petit nombre de citoyens (généralement entre 8 et 12) pour une durée assez longue (au moins trois heures, parfois nettement plus en plusieurs séances), avec l’appui d’un animateur et d’expertises techniques appropriées, afin d’explorer la structure des enjeux complexes et d’arriver soit à un consensus sur la manière dont il convient de les poser, soit à une divergence clairement articulée qui rend compte de désaccords fondamentaux. Pour que cette technique porte ses fruits, il convient de l’inscrire dans un processus plus large à trois temps d’enquêtes sociologiques et de débats publics qui définissent l’ordre du jour, dans un premier temps, et d’une restitution publique dans un troisième temps. L’avantage majeur de la méthode est sa relative légèreté en moyens humains et matériels ; ses principaux inconvénients sont l’illégitimité qui peut être associée à des groupes trop petits ou trop peu nombreux ainsi que la facilité avec laquelle le processus peut être manipulé. La routinisation de la démarche, qu’on peut imaginer mobilisé de manière régulière, atténue chacun de ces inconvénients.

-          Définition et évaluation des solutions possibles. C’est une étape potentiellement lourde qui pose des problèmes particuliers dès lors que la participation active des citoyens suppose qu’ils acquièrent une réelle compétence technique sur des dossiers qui peuvent être très complexes. Dans les cas les plus stratégiques, nécessairement rares, la méthode des conférences de consensus a montré sa fécondité (par exemple, au niveau national en France, sur l’enfouissement des déchets nucléaires). Cette méthode suppose un groupe de citoyens qui est mobilisé sur une durée assez longue, dans un forum mixte qui comprend également des experts pertinents, et dont l’objectif est de parvenir à un consensus supposé indispensable pour le traitement technique du dossier. Outre l’apport direct de ce consensus à l’action publique, le processus lui-même favorise la transparence et la qualité des délibérations, et donc la légitimité du consensus terminal comme base de décision. Dans des cas moins lourds, où la nécessité d’un consensus s’impose moins, différents types de forums délibératifs peuvent être envisagés : leur propriété commune essentielle est d’associer « experts » et « profanes » dans une même discussion qui postule d’emblée la pluralité de l’expertise pertinente. De tels mécanismes peuvent fonctionner utilement même sur des durées relativement courtes, à condition toutefois qu’ils s’inscrivent dans une logique participative d’ensemble.

-          Décision. Nous avons vu que, contrairement à ce que l’on pense parfois, ce n’est pas forcément le niveau participatif le plus important. Il existe cependant de nombreuses techniques de votation, bien éprouvées dans certains pays, qui peuvent être mobilisées le cas échéant.

-          Mise en œuvre. C’est le domaine par excellence des comités consultatifs ou de suivi, qui selon les cas peuvent être à base territoriale (par exemple le quartier), sectorielle (par exemple sur la propreté ou sur tel projet d’aménagement) ou catégorielle (par exemple comité d’enfants ou d’« anciens »). À la différence des options décrites précédemment, ce sont des structures pérennes dont l’ordre du jour évolue selon les priorités de l’action publique et selon les mobilisations citoyennes. L’association des comités consultatifs à la mise en œuvre des politiques suppose toutefois de repenser profondément leur rôle, et donc aussi leurs règles de composition et de fonctionnement. Dès lors qu’ils existent, de tels comités peuvent évidemment intervenir aussi à d’autres moments du cycle politique.

-          Évaluation. C’est le domaine privilégié des techniques de « jury ». Le terme a acquis en 2006-07 une connotation négative en France, notamment auprès des élus locaux, mais il s’agit en réalité de quelque chose de neutre et qui répond à une logique fort simple. Un jury, c’est un groupe de personnes tirées au sort, sans condition d’expertise, pour apprécier des preuves produites par d’autres et adopter à leur sujet un jugement collectif (mais pas forcément consensuel) à la suite d’une délibération qui peut prendre autant de temps que nécessaire. Les jurys correspondent bien à toutes les politiques dont les résultats ne s’expriment pas principalement en termes techniques et dont le suivi récurrent est un élément essentiel de pilotage.

À ces considérations formelles, il faut ajouter une mise en garde sociologique essentielle. Les techniques participatives sont conçues pour répondre, entre autres, à la désaffection politique. Leur succès suppose donc non seulement que s’accroisse le rôle des citoyens dans l’action publique, mais aussi que se réduise, parmi les citoyens, le « cens caché » caractéristique de la démocratie représentative. Or, rien n’est moins sûr. Toutes les études sur la question montrent que, spontanément, les mécanismes participatifs tendent à reproduire, voire à renforcer, les exclusions sociales déjà à l’œuvre dans le système représentatif. Les plus actifs dans les forums, comités, jurys… sont en général ceux qui étaient déjà les mieux représentés dans les partis, les associations, les blogs…

Pour contrecarrer ces tendances lourdes, il faut donc penser la participation en rapport non seulement avec l’action publique, mais aussi avec la citoyenneté concrète. De ce point de vue, les leçons négatives des expériences existantes sont claires : on ne saurait fonder la participation sur le seul volontariat ; la prise de parole est un facteur de forte différenciation sociale ; les calendriers et les horaires spontanément adoptés correspondent en général au rythme de vie des classes moyennes… Plus rares sont les leçons positives, celles qui montreraient comment faire mieux en matière d’inclusion sociale. De ce point de vue, un véritable modèle participatif reste à inventer.